การปฏิรูปการปกครอง

ในรัชกาลที่ 5 พ.ศ. 2433 มีเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในดินแดนอินโดจีน ฝรั่งเศสบุกรุกดินแดนประเทศญวนและเขมรไว้ในครอบครอง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์ทรงดำริว่า การปกครองเมืองสยามในภาคอีสาน ยังไม่ปลอดภัยและได้รับการดูแลไม่ทั่วถึง เนื่องจากพระราชอาณาเขตสยามได้แผ่ออกไปกว้างไกลเลยฝั่งซ้ายแม่น้ำโขง ดินแดนประเทศเวียดนาม ตลอดจนแคว้นสิบสองเจ้าไทหรือสิบสองจุไทย หัวพันห้าทั้งหกรอบแคว้นหลวงพระบางเวียงจันทน์ เป็นข้าขัณฑสีมาอยู่ด้วย จึงได้จัดการบริหารราชการส่วนภูมิภาคขึ้นใหม่ โดยรวบรวมหัวเมืองเอก โท ตรี จัตวา เข้าด้วยกัน แล้วจัดแบ่งออกเป็น 4 กองใหญ่ โดยมีข้าหลวงใหญ่กำกับราชการอยู่ที่เมืองจำปาศักดิ์เป็นข้าหลวงประจำหัวเมือง ดังนี้

1. หัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออก มีพระยาอำมาตยาธิบดี (หรุ่น ศรีเพ็ญ) ข้าหลวงจำปาศักดิ์เป็นข้าหลวงประจำเมือง
2. หัวเมืองลาวฝ่ายตะวันออกเฉียงเหนือ มีพระราชเสนา (ทัต ไกรฤกษ์) ข้าหลวงเมืองอุบลราชธานี เป็นข้าหลวงประจำหัวเมือง
3. หัวเมืองลาวฝ่ายเหนือ มี 16 หัวเมือง คือ เมืองหนองคาย เชียงขวาง กมุทธาสัย (หนองบัวลำภู) บุรีรัมย์ หนองหานใหญ่ ขอนแก่น คำเกิด คำม่วน หล่มสัก รวมทั้งเมืองโท ตรี จัตวา เป็นเมืองขึ้น 38 เมือง มีข้าหลวงประจำอยู่ที่เมืองหนองคาย คือพระยาสุรเดชวิเศษฤทธิ์ (จันทร์ อินทรกำแหง)
4. หัวเมืองลาวฝ่ายกลาง มีพระพิเรนทรเทพ (ทองคำ สีหอุไร) ข้าหลวงเมืองนครราชสีมา เป็นข้าหลวงประจำหัวเมือง

ต่อมาในปี พ.ศ.2434 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงมีพระราชปรารภว่า บ้านเมืองเจริญมากขึ้น การติดต่อตกลงแบ่งเขตแดนพระราชอาณาเขตกับบ้านเมือง ในการปกครองของฝรั่งเศสและอังกฤษยังไม่เป็นที่เรียบร้อย ควรที่จะจัดข้าหลวงใหญ่ผู้ทรงคุณวุฒิ ออกไปประจำรักษาพระราชอาณาเขตซึ่งติดต่อกับหัวเมืองต่างประเทศ เพื่อจะได้จัดการราชการบ้านเมืองให้เป็นที่เรียบร้อย และรักษาทางพระราชไมตรีให้เจริญยิ่งขึ้นสืบไป จึงมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองหัวเมืองใหม่ ดังนี้ คือ

1.ให้รวมเมืองลาวตะวันออกกับหัวเมืองลาวตะวันออกเฉียงเหนือเข้าด้วยกันเรียกว่า หัวเมืองลาวกาว ให้กรมหลวงพิชิตปรีชากรเป็นข้าหลวงใหญ่ประจำอยู่ที่นครจำปาศักดิ์ เรียกว่า ข้าหลวงหัวเมืองลาวกาว ต่อมาได้ย้ายสำนักงานมาตั้งที่ อุบลราชธานี
2. หัวเมืองลาวฝ่ายเหนือ เปลี่ยนเป็นหัวเมืองลาวพวน ให้กรมหมื่นประจักษ์ศิลปาคม เป็นข้าหลวงใหญ่อยู่ที่เมืองหนองคายเรียกว่า ข้าหลวงหัวเมือง ข้าหลวงต่างพระองค์สำเร็จราชการมณฑลลาวพวน
3. หัวเมืองลาวพุงขาว ให้กรมหมื่นสรรพสิทธิประสงค์เป็นข้าหลวงใหญ่สำเร็จราชการหัวเมืองลาวพุงขาว ไปประจำอยู่ที่เมืองหลวงพระบาง มีเมืองหลวงพระบาง สิบสองปันนา สิบสองจุไทย หัวพันห้าทั้งหก
4. เปลี่ยนชื่อหัวเมืองลาวพุงดำทางภาคเหนือ เป็นหัวเมืองลาวเฉียง มีเมืองเชียงใหม่ ลำพูน ลำปาง น่าน แพร่ เถิน มีข้าหลวงใหญ่ประจำที่เชียงใหม่เรียกว่า ข้าหลวงสำเร็จราชการมณฑลหรือข้าหลวงใหญ่ตามทำเนียบที่ได้ตั้งไว้ก่อนหน้านี้และเปลี่ยนเป็น “สมุหเทศาภิบาล” ในสมัยรัชกาล ที่ 7

ปลัดมณฑล (ปลัดเทศา) ทำหน้าที่ช่วยราชการ ข้าหลวงเทศาภิบาลและรักษาราชการแทนเป็นผู้ว่าราชการเมือง ซึ่งเป็นที่ตั้งกองบัญชาการมณฑลอีกตำแหน่งหนึ่ง
ยกกระบัตรมณฑล (อัยการมณฑล)
ข้าหลวงมหาดไทย (มหาดไทยมณฑล)
ข้าหลวงสรรพากร (สรรพากรมณฑล)

ส่วนระดับเมือง (จังหวัด) มีข้าราชการผู้ใหญ่ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการเมือง (ผู้ว่าราชการจังหวัด) และกรมการเมืองคณะหนึ่งประกอบด้วย
ปลัดเมือง (ปลัดจังหวัด) เป็นหัวหน้าราชการฝ่ายธุรการ
ยกกระบัตร (อัยการจังหวัด) เป็นหัวหน้าฝ่ายตุลาการ
กรมการที่ปรึกษา เป็นที่ปรึกษาหารือข้อราชการบ้านเมืองไม่จำกัดจำนวนคน
ข้าหลวงหัวเมืองลาวเฉียง (สาเหตุที่เรียกว่า ลาวพุงดำ เพราะผู้ชายทางภาคพายัพชอบสักมอมดำตั้งแต่พุงลงไปหัวเข่า ส่วนลาวพุงขาวคือพวกไม่นิยมสักดำ)

การจัดการปกครองแบบเทศาภิบาล
การจัดการปกครองแบบเทศาภิบาล เป็นส่วนหนึ่งของการบริหารงานราชการส่วนภูมิภาค สังกัด กระทรวงมหาดไทย จัดตั้งขึ้นในรัชการที่ 5 ที่มีการปรับปรุงการปกครอง ซึ่งถือว่าพระองค์ท่านได้ริเริ่มการวางรากฐานการปกครองแบบประชาธิปไตยเป็นพระองค์แรก คือ การจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาล ปกครองหัวเมืองต่างๆ โดยมอบหมายให้สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยคนแรกนำไปปฏิบัติตามพระบัญชา

การปกครองเทศาภิบาลเป็นการปกครองโดยข้าราชการ ซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวแทนของพระมหากษัตริย์ ดำเนินการบริหารงานปกครองในส่วนภูมิภาคทำหน้าที่เชื่อมโยงจากส่วนกลาง คือ รัฐบาลกับส่วนภูมิภาค คือ ประชาชน โดยแบ่งการปกครองเป็นมณฑลต่างๆ และรองลงไปเมืองประกอบด้วย จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน ตามลำดับดังนี้

เทศาภิบาล” หรือ “มณฑลเทศาภิบาล”
1. มณฑล เกิดขึ้นจากการรวมหลายเมือง
2. เมือง เกิดขึ้นจากการรวมหลายอำเภอ
3. อำเภอ เกิดขึ้นจากการรวมหลายตำบล
4. ตำบล เกิดขึ้นจากการรวมหลายหมู่บ้าน

การแบ่งมณฑลเทศาภิบาล
การจัดแบ่งมณฑลเทศาภิบาลครั้งแรกในปี พ.ศ. 2435 โดยกำหนดเอาลำน้ำเป็นแนวอาณาเขตมณฑล ครั้งแรกตั้ง 2 มณฑล คือ มณฑลพิษณุโลก กับ ปราจีนบุรี ต่อมา พ.ศ. 2436 ตั้งเพิ่มอีก 3 มณฑล คือ มณฑลกรุงเก่า มณฑลนครสวรรค์และนครราชสีมา ในปี พ.ศ. 2438 ได้ประกาศเป็นทางการว่าด้วยการจัดการปกครองแบบเทศาภิบาลหรือมณฑล ขยายการปกครองแบบมณฑลเพิ่มอีก 5 มณฑล ดังนี้ คือ
1. มณฑลลาวเฉียง ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลพายัพ ประกอบด้วยเมืองนครเชียงใหม่ นครลำปาง นครลำพูน นครน่าน นครแพร่ เถิน (เถินต่อมายุบเป็นอำเภอรวมกับจังหวัดลำปาง) ที่ตั้งบัญชาการมณฑลคือ เมืองนครเชียงใหม่ ข้าหลวงใหญ่ปกครอง ได้แก่ เจ้าพระยาพลเทพ (พุ่ม ศรีไชยันต์)
2. มณฑลลาวพวน ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลอุดร ประกอบด้วย เมืองอุดรธานี ขอนแก่น นครพนม สกลนคร เลย หนองคาย รวมทั้งเมืองพวนเชียงขวาง ซึ่งถูกฝรั่งเศสยึดไปอยู่ทางฝั่งซ้ายแม่น้ำโขง ใน รศ. 112 ที่ตั้งบัญชาการมณฑลเดิมอยู่ที่เมืองหนองคาย ต่อมาย้ายมาตั้งที่บ้านเดื่อหมากแข้ง จังหวัดอุดรธานีปัจจุบันเปลี่ยนเป็นชื่อมณฑลอุดร ข้าหลวงใหญ่ปกครองได้แก่ พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นประจักษ์ศิลปาคม
3. มณฑลลาวกาว ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลอีสาน และเปลี่ยนชื่ออีกเป็นมณฑลอุบลตามลำดับ ประกอบด้วยเมืองอุบลราชธานี นครจำปาศักดิ์ ศรีสะเกษ สุรินทร์ ร้อยเอ็ด มหาสารคาม กาฬสินธุ์ (นครจำปาศักดิ์ ต่อมาตกเป็นของฝรั่งเศสและเป็นดินแดนของประเทศ
สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวในปัจจุบัน) ที่ตั้งบัญชาการมณฑล คือ เมืองอุบลราชธานี ข้าหลวงใหญ่ปกครอง ได้แก่ พระเจ้าน้องยาเธอกรมหลวงพิชิตปรีชากร
4. มณฑลเขมร ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นมณฑลบูรพา ประกอบด้วย เมืองพระตะบอง เสียมราฐ ศรีโสภณ ข้าหลวงใหญ่ปกครองได้แก่ พระยามหาอำมาตยาธิบดี (หรุ่น ศรีเพ็ญ) ปัจจุบันเมืองต่างๆเหล่านี้เป็นดินแดนของประเทศกัมพูชาประชาธิปไตย
5. มณฑลภูเก็ต เดิมเรียกว่า หัวเมือง ฝ่ายตะวันตก ประกอบด้วย เมืองภูเก็ต ข้าหลวงใหญ่ปกครองได้แก่ พระยาทิพโกษา (โต โชติกเสถียร)

ความเป็นมาของชาวพวน
ก่อนที่ชาวพวนจะอพยพเข้ามาในประเทศไทยนั้น ชาวพวนเคยตั้งถิ่นฐานอยู่ที่เมืองเชียงขวาง ในอดีตเคยเป็นพลเมืองสำคัญของอาณาจักรพวน ซึ่งตั้งอยู่ทีราบสูงตรันนินห์ (Tranninh Plateau) ปัจจุบันเมืองเชียงขวางเป็นเมืองใหญ่ที่สำคัญของประเทศสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว อยู่ทางทิศตะวันออกของเมืองเวียงจันทน์ห่างประมาณ 80 กิโลเมตร เนื่องจากสภาพภูมิประเทศนครเชียงขวางเป็นที่ราบสูงไม่เหมาะในการดำรงชีพ โดยเฉพาะการเพาะปลูกข้าว การคมนาคมไม่สะดวกในการติดต่อกับเมืองอื่นๆ จึงมีชาวพวนบางกลุ่มอพยพลงมาทางตะวันตกนครเชียงขวาง อาศัยอยู่ตามเมืองต่างๆ ของเมืองหลวงพระบาง เวียงจันทน์ และตามลุ่มแม่น้ำงึม แม่น้ำซันที่ไหลลงแม่น้ำโขงตรงข้ามกับอำเภอโพนพิสัย บึงกาฬ จังหวัดหนองคาย

การอพยพของชาวพวนที่เข้ามาอยู่ในประเทศไทยนั้นสันนิษฐานว่าอพยพเข้ามาหลายครั้งตามเหตุการณ์ที่สำคัญดังนี้
1. กลุ่มชาวพวนที่อพยพเข้ามาในสมัยกรุงธนบุรีตอนปลาย ในปี พ.ศ. 2319 เมื่อครั้งสมเด็จพระเจ้าตากสินได้โปรดให้สมเด็จเจ้าพระยามหากษัตริย์ศึก (รัชกาลที่ 1) และเจ้าพระยา สุรสีห์เป็นแม่ทัพยกไปตีเมืองเวียงจันทน์ กองทัพไทยได้กวาดต้อนเอาผู้คน ทรัพย์สิน ตลอดทั้งได้อัญเชิญพระแก้วมรกตจากเวียงจันทน์ และพระบางมาที่กรุงเทพมหานคร การกวาดต้อนอพยพ ผู้คนครั้งนี้ สันนิษฐานว่า มีชาวพวนร่วมมาด้วย และมาตั้งภูมิลำเนาอยู่ตามหัวเมืองชั้นใน ได้แก่ เมืองสระบุรี ลพบุรี นครนายก และฉะเชิงเทรา เป็นต้น
2. กลุ่มชาวพวนที่อพยพเข้ามาในสมัยสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก ในปี พ.ศ.2535 เมืองแถง เมืองพวน แข็งข้อต่อเมืองเวียงจันทน์ เจ้าเมืองเวียงจันทน์จึงยกกองทัพไปตีและได้อพยพลาวพวน ลงมาที่กรุงเทพฯ ซึ่งสมัยนั้นเมืองเวียงจันทน์ยังเป็นเมืองขึ้นต่อประเทศไทย
3. กลุ่มชาวพวนอพยพเข้ามาในสมัยสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อครั้งปราบกบฏเจ้าอนุวงศ์ ได้กวาดต้อนชาวพวนที่มาจากเมืองเชียงขวาง เมืองพวน ซึ่งจัดว่าเป็นการอพยพกลุ่มใหญ่มีจำนวนมากที่สุด และได้กระจัดกระจายไปตามเมืองต่างๆ ของประเทศไทยได้แก่ สระบุรี ลพบุรี นครนายก สุพรรณบุรี ฉะเชิงเทรา ปราจีนบุรี และหนองคาย เป็นต้น
4. กลุ่มชาวพวนที่อพยพเข้ามาในสมัยพระบาสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อครั้งที่ไทยยกทัพไปปราบฮ่อ ในสมัยวิกฤตการณ์ ร.ศ.112
ปัจจุบันชาวพวนที่อพยพในอดีตเดิมถือว่าเป็นชนกลุ่มน้อย แต่มีขนบธรรมเนียมประเพณีวัฒนธรรมและภาษาพูดเป็นเอกลักษณ์ของตนเอง ดังปรากฏจากสภาพความเป็นอยู่ของชาวพวนในแถบภาคกลาง ภาคเหนือ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ

มณฑลลาวพวน
มณฑลลาวพวนเดิมเรียกชื่อว่าหัวเมืองลาวฝ่ายเหนือ ก่อน พ.ศ. 2436 (ร.ศ. 112) มณฑลลาวพวน ประกอบได้ด้วยหัวเมืองเอก 16 เมือง ส่วนหัวเมืองโท ตรี จัตวา 36 หัวเมือง รวมขึ้นอยู่ในหัวเมืองเอกที่ขึ้นตรงต่อกรุงเทพฯ ดังต่อไปนี้

ต่อมาในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2436 (ร.ศ.112) ดินแดนดังกล่าวนั้นตกไปเป็นของฝรั่งเศส เมืองในมณฑลนี้จึงเหลืออยู่เพียง 6 เมือง คือ อุดรธานี ขอนแก่น นครพนม สกลนคร และหนองคาย ตั้งที่บัญชาการมณฑลหนองคายต่อมาย้ายมาตั้งที่บ้านหมากแข้ง จังหวัดอุดรธานี ในปัจจุบัน

ใน พ.ศ.2442 เปลี่ยนชื่อมณฑลลาวพวนเป็นมณฑลฝ่ายเหนือ คือให้เรียกชื่อตาม ภูมิประเทศเพื่อมิให้เกิดความรู้สึกแบ่งแยกเชื้อชาติไทย - ลาว - เขมร มีทั้งหมด 12 เมือง คือ เมืองหนองคาย หนองหาน ขอนแก่น ชลบท หล่มสัก กมุทาสัย สกลนคร ชัยบุรี โพนพิสัย ท่าอุเทน นครพนม มุกดาหาร

ใน พ.ศ. 2453 เปลี่ยนชื่อมณฑลฝ่ายเหนือ (มณฑลลาวพวนเดิม) เรียกว่า มณฑลอุดรและแบ่งมณฑลออกเป็น “บริเวณ” มีข้าหลวงบริเวณเป็นผู้ปกครองขึ้นตรงต่อข้าหลวงเทศาภิบาลมณฑลอุดรแบ่งออกเป็น 5 บริเวณ
1. บริเวณหมากแข้ง มี 7 เมือง คือ บ้านหมากแข้ง เมืองหนองคาย เมืองหนองหาน เมืองกุมภวาปี เมืองกุมุทาสัย เมืองโพนพิสัย เมืองรัตนวาปี ตั้งที่ว่าการบริเวณที่บ้านหมากแข้ง
2. บริเวณพาชี มี 3 เมือง คือ เมืองขอนแก่น เมืองชลบท เมืองภูเวียง ตั้งที่ว่าการบริเวณที่เมืองขอนแก่น
3. บริเวณธาตุพนม มี 4 เมือง คือ เมืองนครพนม เมืองไชยบุรี เมืองท่าอุเทน เมืองมุกดาหาร ตั้งที่ว่าการบริเวณที่เมืองนครพนม
4. บริเวณสกลนคร มี 1 เมือง คือ เมืองสกลนคร ตั้งที่ว่าการบริเวณเมืองสกลนคร
5. บริเวณน้ำเหือง มี 3 เมือง คือ เมืองเลย เมืองบ่อแตน เมืองแก่นท้าว ตั้งที่ว่าการบริเวณที่เมืองเลย

พ.ศ.2465 โปรดเกล้าฯ ให้รวมมณฑลอุดร อุบล ร้อยเอ็ด เป็นภาคเรียกว่า ภาคอีสาน มีอุปราชประจำภาค อยู่ที่อุดรธานี

พ.ศ.2468 เลิกภาคอีสาน ให้อุดร อุบล ร้อยเอ็ด กลับเป็นมณฑลเดิม

พ.ศ.2469 ยุบมณฑลอุบล ร้อยเอ็ด ขึ้นมณฑลนครราชสีมา

พ.ศ.2476 หลังจากเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นประชาธิปไตย ได้ยุบเลิกมณฑลต่างๆ ทั่วราชอาณาจักร ให้มีฐานะเป็นจังหวัดเท่าเทียมกัน ขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทย